ทำความเข้าใจระบบกักกันพืชไทย

กักกันพืช-Plant Quarantine

    "All activities designed to prevent the introduction and/or spread of quarantine pests or to ensure their official control.” [revised, 1995] From : Glossary of phytosanitary terms (FAO)

    “Plant quarantine is defined as the legal enforcement of the measures aimed to prevent pests from spreading or to prevent them from multiplying further in case they have already gained entry and have established in new restricted areas.” From: Ecofriendly Pest Management for Food Security, 2016

    “Plant quarantine is a technique for ensuring disease- and pest-free plants, whereby a plant is isolated while tests are performed to detect the presence of a problem.” From : Wikipedia

    "กักกันพืช" คือ การควบคุมและตรวจสอบพืช ศัตรูพืชและการเคลื่อนย้ายพืชให้เป็นไปตามกฎระเบียบ ระเบียบข้อบังคับและถูกต้องตามหลักวิชาการ เพื่อป้องกันมิให้ศัตรูพืชแพร่ระบาดจากแหล่งหนึ่งไปยังอีกแหล่งหนึ่ง ไม่ว่าจะเป็นระหว่างประเทศ หรือภายในประเทศ

IPPC

อนุสัญญาว่าด้วยการอารักขาพืชระหว่างประเทศ-IPPC

    อนุสัญญาว่าด้วยการอารักขาพืชระหว่างประเทศ (International Plant Protection Convention : IPPC) เป็นอนุสัญญาที่อยู่ภายใต้ความรับผิดชอบขององค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) อนุสัญญามีผลใช้บังคับในเดือนเมษายน พ.ศ. 2495 ต่อมาในปี พ.ศ. 2538 เกิดความตกลงทั่วไปว่าด้วยภาษีศุลกากรและสินค้า (General Agreement on Tariffs and trade : GATT) ภายใต้ความตกลงนี้มีความตกลงที่เกี่ยวข้องกับ สินค้าเกษตร คือ ความตกลงว่าด้วยการใช้บังคับมาตรการสุขอนามัยและสุขอนามัยพืช (SPS) ซึ่งให้การยอมรับอนุสัญญา IPPC ในการกำหนด มาตรฐานระหว่างประเทศ
    อนุสัญญาอารักขาพืชระหว่างประเทศ (International Plant Protection Convention, IPPC) เป็นอนุสัญญาระหว่างประเทศซึ่งเกิดจากการที่ประเทศภาคีลงนามให้สัตยาบันร่วมกันโดยอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบขององค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) มีผลบังคับใช้เป็นฉบับแรกในเดือนเมษายน พ.ศ. 2495 ซึ่งอนุสัญญา IPPC มีการปรับปรุงแก้ไขอีกหลายครั้ง และในปี พ.ศ. 2538 มีการเจรจาการค้ารอบอุรุกวัยมีผลให้เกิดการจัดระเบียบการค้าโลกขึ้นใหม่ และมีการจัดตั้ง The World Trade Organization (WTO) เกิดความตกลงทั่วไปว่าด้วยภาษีศุลกากรและสินค้า (General Agreement on Tariffs and trade : GATT) ซึ่งให้ความสำคัญต่อการใช้มาตรการทางการค้าที่มิใช่ภาษี โดยในส่วนของสินค้าเกษตรประเทศสมาชิก WTO ต้องตระหนักถึงความตกลงว่าด้วยการใช้บังคับมาตรการสุขอนามัยและสุขอนามัยพืช (Sanitary and Phytosanitary : SPS) ดังนั้นจึงมีการปรับปรุงแก้ไขสาระของอนุสัญญา IPPC ให้สอดคล้องกับ SPS ในปี 2540 ซึ่งอนุสัญญาที่ปรับปรุงแก้ไขมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 2 ตุลาคม 2548 จนถึงปัจจุบัน ประเทศภาคีสมาชิกที่ให้สัตยาบันต่ออนุสัญญาฯ จะมีผลผูกพันด้านกฎหมาย โดยต้องกำหนดข้อกฎหมายภายในประเทศ ในเรื่องมาตรการกักกันพืชให้สอดคล้องกับอนุสัญญาดังกล่าว

สาระสำคัญและประเด็นที่ปรับปรุงแก้ไขของอนุสัญญา IPPC ฉบับแก้ไขปรับปรุง

(1) ขยายขอบเขตการคุ้มครองสุขอนามัยพืช โดยครอบคลุมทั้งพืชที่เพาะปลูกและพืชป่า
(2) กำหนดประเภทศัตรูพืชควบคุม (Regulated Pests) เป็น 2 ประเภท คือ ศัตรูกักกันพืช (Quarantine Pest) และศัตรูพืชควบคุมที่ไม่เป็นศัตรูพืชกักกัน (Regulated non-Quarantine Pest)
(3) สร้างมาตรฐานระหว่างประเทศด้านสุขอนามัยพืช (International Standards Phytosanitary Measures : ISPMs)
(4) ขยายขอบเขตความรับผิดชอบขององค์การอารักขาพืชระดับประเทศ ได้แก่ จัดทำวิเคราะห์ความเสี่ยงศัตรูพืช ดำเนินการเฝ้าระวังเพื่อรายงานการเกิดการระบาด และการแพร่กระจายของศัตรูพืช
(5) กำหนดมาตรการเกี่ยวกับการนำเข้าสิ่งควบคุม (regulated articles) ให้ความร่วมมือระหว่างประเทศ โดยจัดตั้งจุดตอบข้อซักถาม (Contact Point) สนับสนุนให้มีการพัฒนา และใช้มาตรฐานระหว่างประเทศในการกำหนดมาตรการสุขอนามัยพืช ทั้งในระดับภูมิภาค และระดับสากล

วัตถุประสงค์ของ IPPC

    สร้างความมั่นใจต่อประสิทธิภาพการป้องกันการเข้ามาและเกิดการแพร่ระบาดของศัตรูพืช (แมลง โรคพืช วัชพืช) ที่ติดมากับพืช ผลิตผลจากพืช และวัสดุอื่นๆที่มีโอกาสเป็นพาหะของศัตรูพืช (วัสดุบรรจุภัณฑ์ ดิน เครื่องจักร และ อุปกรณ์) จากประเทศหนึ่งไปสู่อีกประเทศหนึ่ง รวมทั้งสนับสนุนมาตรการที่เหมาะสมในการควบคุมศัตรูพืชเหล่านั้น นอกจากนี้ IPPC ฉบับปัจจุบันได้ขยายให้มีการอารักขาพืชทุกชนิด ได้แก่ พืชปลูก พืชในสภาพธรรมชาติ (ป่าไม้) และ พืชน้ำ มีการกำหนดมาตรฐานระหว่างประเทศด้านมาตรการสุอนามัยพืช (International Standard Phytosanitary Measures, ISPMs) เพื่อให้การดำเนินมาตรการด้านสุขอนามัยพืชของประเทศต่างๆมีความสอดคล้องกัน ซึ่งปัจจุบัน (พ.ศ. 2561) มาตรฐาน ISPMs ที่ประกาศใช้แล้วมี 42 เรื่อง

พันธกิจ IPPC

    สนับสนุนให้ประเทศภาคีสมาชิกใช้มาตรการควบคุมศัตรูพืชทั้งด้านกฎหมาย ด้านวิชาการและด้านการบริหาร สนับสนุนประเทศภาคีสมาชิกจัดตั้ง องค์การอารักขาพืชระดับภูมิภาคเพื่อทำหน้าที่ประสานงานและร่วมกิจกรรมต่าง ๆ เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของอนุสัญญาฯ สนับสนุนความร่วมมือระหว่าง ประเทศภาคีสมาชิกในการให้บริการข้อมูลเกี่ยวกับการปรากฎการณ์การแพร่ระบาดศัตรูพืชที่สำคัญทางเศรษฐกิจ และข้อมูลการป้องกันกำจัดศัตรูพืชที่มี ประสิทธิภาพ ระงับข้อพิพาท กรณีมีข้อพิพาทที่เกี่ยวกับการแปลความหรือการปฏิบัติที่ขัดต่อบทบัญญัติของอนุสัญญา

การบริหารงานภายใต้อนุสัญญา IPPC

(1)คณะกรรมาธิการด้านมาตรการสุขอนามัยพืช (Commission on Phytosanitary Measures, CPM) ประกอบด้วยผู้แทนจากประเทศภาคีประเทศละ 1 คน
(2)สำนักคณะกรรมาธิการด้านมาตรการสุขอนามัยพืช (CPM Bureau) ประกอบด้วยผู้แทนที่ได้รับคัดเลือกจากประเทศภาคี IPPC 7 คน ที่มาจากแต่ละภูมิภาคของ FAO
(3)สำนักเลขาธิการ IPPC (IPPC Secretariat) จัดตั้งจากบุคลากรภายใต้หน่วยงานอารักขาพืชของ FAO
(4)คณะทำงานเฉพาะกิจจัดทำแผนกลยุทธ์และความช่วยเหลือด้านวิชาการ (Informal Working Group on Strategic Planning and Technical Assistance) ประกอบด้วย CPM Bureau และผู้แทนจากประเทศภาคี IPPC
(5)องค์กรอารักขาพืชระดับประเทศ (National Plant Protection Organization, NPPO) เป็นหน่วยงานที่ประเทศภาคีตั้งขึ้นเพื่อรับผิดชอบหน้าที่ที่ระบุไว้ในอนุสัญญา IPPC
(6)องค์กรอารักขาพืชระดับภูมิภาค (Regional Plant Protection Organization, RPPO) เป็นองค์กรระดับภูมิภาค ทำหน้าที่ประสานงานระหว่างประเทศสมาชิกในภูมิภาคกับสำนักเลขาธิการ IPPC ในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับอนุสัญญา IPPC

กักกันพืชไทย

ระบบกักกันพืชไทย

    ปฐมบทของการกักกันพืชไทยเริ่มขึ้นจากการตราพระราชบัญญัติป้องกันโรคและศัตรูพืช พ.ศ.2495 เมื่อวันที่ 18 สิงหาคม 2495 ในยุคที่จอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็นนายกรัฐมนตรี โดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา ตอนที่ 52 เล่มที่ 69 เมื่อวันที่ 26 สิงหาคม 2495 เป็นกฎหมายฉบับสั้น ๆ มีเพียง 14 มาตราเท่านั้น ดังนั้นวันที่ 18 สิงหาคม ของทุกปีจึงเป็นวันกักกันพืชของผู้คนที่เกี่ยวข้องกับการกักกันพืชไทยด้วยเหตุนี้ โดยคณะบุคคลที่นับว่าเป็นปูชนียบุคคลของวงการกักกันพืชไทย ทำหน้าที่ในการตราพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบด้วย นายก่าน ชลวิจารณ์ นายฉันท์ จันทชุม นายชาย สุอังคะ นายเพียรศักดิ์ นิสสัยสุข นายยศ อินทรโกมาลย์สุต นายเสริม วินิจฉัยกุล และนายอินทรี จันทรสถิตย์
    พระราชบัญญัติป้องกันโรคและศัตรูพืช พ.ศ. 2495 มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรเป็นผู้รักษาการ และอธิบดีกรมการกสิกรรมเป็นผู้มีอำนาจตามพระราชบัญญัติฉบับนี้ หลักการสำคัญของพระราชบัญญัตินี้ คือ ให้อำนาจในการกำหนดชนิดพืช แหล่งที่มาของพืช การตรวจพืช การกำหนดเขตควบคุม การออกใบรับรองและกำหนดให้นำเข้าและส่งออกพืชได้เฉพาะทางด่าน หรือเมืองท่าที่ประกาศกำหนดเท่านั้น ซึ่งในเดือนมิถุนายน 2499 กระทรวงเกษตรในยุคนั้น ได้ออกกฎกระทรวงกำหนดชนิดของพืชที่อยู่ภายใต้พระราชบัญญัติฉบับนี้ 4 ชนิด ได้แก่ ข้าว ยางพารา อ้อย และกาแฟ ต่อมาในปี 2503 ได้ออกกฎกระทรวงฉบับใหม่โดยเพิ่มชนิดพืชเป็น 18 ชนิด เนื่องจากขณะนั้นมีศัตรูพืชสำคัญ ๆ ระบาดและทำลาย พืชในประเทศต่าง ๆ หลายชนิด ซึ่งหากระบาดเข้าประเทศได้ จะทำให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจอย่างกว้างขวาง สำหรับชนิดพืชที่เพิ่มเข้ามา ประกอบด้วย ส้ม มะพร้าว มันเทศ กล้วย โกโก้ มันสำปะหลัง ฝ้าย ข้าวโพด ปาล์มน้ำมัน มะละกอ มันฝรั่ง ยาสูบ มะเขือเทศและมะเยา ต่อมาในช่วงปลายปี 2503 กระทรวงเกษตร ได้ออกประกาศห้ามนำเข้าพืชจากแหล่งต่าง ๆ ที่กำหนด และเริ่มระบุชนิดของศัตรูพืชไว้ในประกาศฉบับดังกล่าว
    อย่างไรก็ตาม พระราชบัญญัติป้องกันโรคและศัตรูพืช พ.ศ. 2495 ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่ทำการควบคุมและกักพืชได้ต่อเมื่อพืชที่นำเข้าเป็นศัตรูพืชตามที่กำหนดในกฎกระทรวง ซึ่งอาจเป็นไปได้ว่าเกิดการแพร่ของศัตรูพืชในระหว่างการนำเข้ามาในราชอาณาจักร ก่อนที่จะมีการควบคุมและกักพืชไว้ ทำให้ไม่สามารถควบคุมศัตรูพืชให้มีประสิทธิภาพได้ตามที่ประเทศไทยเป็นภาคีสมาชิกในอนุสัญญาระหว่างประเทศ (อนุสัญญาว่าด้วยการอารักขาพืชระหว่างประเทศ - International Plant Protection Convention : IPPC) ดังนั้น จึงได้ตราพระราชบัญญัติกักพืช พ.ศ. 2507 ขึ้นแทน โดยประกอบด้วย 27 มาตรา ขยายการควบคุมและกักพืชให้กว้างขวาง ครอบคลุมการนำเข้าหรือนำผ่านราชอาณาจักร ทั้ง ทางบก ทางทะเล และทางอากาศ
    ในปี 2542 พบว่าพระราชบัญญัติกักพืช พ.ศ. 2507 มีบทบัญญัติบางประการเกี่ยวกับมาตรการในการป้องกันและควบคุมการระบาดของศัตรูพืชไม่เหมาะสมและไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน ทำให้การควบคุมและป้องกันการแพร่ระบาดของศัตรูพืชไม่เหมาะสมและขาดประสิทธิภาพ จึงกำหนดให้มีคณะกรรมการกักพืชทำหน้าที่ให้คำแนะนำแก่รัฐมนตรีในการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติดังกล่าว และเพิ่มมาตรการเกี่ยวกับการควบคุมและตรวจสอบการนำเข้าและส่งออกพืชและเชื้อพันธุ์พืช การกำหนดให้มีการจดทะเบียนสถานที่เพาะพืชเพื่อการส่งออก การออกใบรับรองปลอดศัตรูพืช รวมถึงการแก้ไขเพิ่มเติมบทกำหนดโทษและอำนาจในการเปรียบเทียบปรับให้เหมาะสมยิ่งขึ้น ตลอดจนได้แยกค่าป่วยการของพนักงานเจ้าหน้าที่ และค่าตรวจสอบศัตรูพืชออกจากค่าธรรมเนียมทั่วไป เพื่อให้สามารถใช้ในกิจการที่กำหนดในพระราชบัญญัติได้ และปรับปรุงอัตราค่าธรรมเนียมให้เหมาะสมกับสภาพการณ์ในขณะนั้น
    จากกฎหมายฉบับดังกล่าวจะเห็นได้ว่าหลักการกักกันพืชของไทยใช้วิธีการประกาศห้ามเป็นชนิด ๆ ไป โดยชนิดใดที่ไม่มีประกาศห้ามสามารถนำเข้า - นำผ่านได้เป็นปกติ นั่นคือ เปิดให้เข้ามาได้ก่อน จึงประกาศควบคุมภายหลัง ซึ่งไม่สอดคล้องกับแนวทางการปฏิบัติของหลายประเทศซึ่งจะปิดไม่ให้นำเข้า - นำผ่านทั้งหมด เว้นแต่ชนิดที่ประกาศให้นำเข้า - นำผ่านได้ หรือ ปิดทั้งหมดแล้วเปิดทีละตัว ซึ่งต้องย้อนกลับไปยังรากของคำว่ากักกัน ในภาษาอังกฤษ คือ Quarantine คำดังกล่าวมาจากภาษาอิตาเลี่ยน quarantigiorni หมายถึง “40 วัน” ว่ากันว่าในราวศตวรรษที่ 14 เกิดการระบาดของกาฬโรคเข้ามาในยุโรป รัฐบาลของเมืองเวนิสกำหนดให้เรือโดยสารไม่สามารถเข้าเทียบท่าได้จนกว่าจะลอยลำอยู่นอกฝั่งครบ 40 วัน ซึ่งเชื่อว่าเป็นระยะเวลาที่เพียงพอต่อการแสดงอาการของโรค ระหว่างการรอเทียบท่านี้ เรือดังกล่าวจะติดธงสีเหลืองเป็นสัญลักษณ์ จึงเป็นที่มาของระบบ Quarantine ในปัจจุบัน โดยจะเห็นว่า ความเสี่ยงในการที่จะเกิดโรคต้องเป็นศูนย์เท่านั้น
    ระบบกักกันที่มีประสิทธิภาพ จึงต้องพิจารณาจากความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นเป็นสำคัญ หรือในทางวิชาการจะเรียกว่า การวิเคราะห์ความเสี่ยง สำหรับการกักกันพืช จะใช้คำว่า การวิเคราะห์ความเสี่ยงศัตรูพืช หรือ Pest Risk Analysis ซึ่งจะเห็นว่าระบบกักกันพืชให้ความสำคัญกับศัตรูพืชและการจัดการศัตรูพืชไม่ให้ติดเข้ามาในราชอาณาจักรมากกว่าชนิดพืช การวิเคราะห์ความเสี่ยงศัตรูพืช จึงเป็นกระบวนการประเมินหลักฐานด้านชีววิทยา หรือด้านวิทยาศาสตร์อื่น ๆ และด้านเศรษฐกิจ เพื่อพิจารณาว่าศัตรูพืชชนิดหนึ่งควรได้รับการควบคุมหรือไม่ และมาตรการสุขอนามัยพืชใดที่เหมาะสมต่อการจัดการศัตรูพืชชนิดนั้น
    ดังนั้นพระราชบัญญัติกักพืช (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2551 จึงได้ถูกตราขึ้นและประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 125 ตอนที่ 40 ก เมื่อวันที่ 1 มีนาคม 2551 โดยกฎหมายฉบับนี้ได้ปรับระบบการกักกันพืชของไทยด้วยการนำระบบการวิเคราะห์ความเสี่ยงศัตรูพืชมาบังคับใช้อย่างเป็นทางการ ทำให้พืชทุกชนิดตามคำนิยามของกฎหมายฉบับนี้จะต้องผ่านกระบวนการวิเคราะห์ความเสี่ยงศัตรูพืชก่อนอนุญาตให้นำเข้าสู่ราชอาณาจักรได้ รวมทั้งได้ปรับปรุงอำนาจการให้คำแนะนำของคณะกรรมการกักพืชแก่รัฐมนตรีและอธิบดี โดยยังคงอำนาจในการให้คำแนะนำแก่รัฐมนตรีในการกำหนดชื่อ ศัตรูพืชหรือพาหะซึ่งเป็นสิ่งต้องห้ามหรือสิ่งกำกัด การกำหนดชื่อเชื้อพันธุ์พืชที่จะควบคุม การกำหนดพืชควบคุมและพืชควบคุมเฉพาะ การกำหนดด่านตรวจพืชและสถานกักพืช และการออกกฎกระทรวง ในขณะที่ให้อำนาจในการแนะนำอธิบดีในการกำหนดกิจการที่สามารถนำเข้า นำผ่าน ซึ่งสิ่งต้องห้าม การกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการนำเข้าหรือนำผ่านซึ่งสิ่งต้องห้ามเพื่อการค้าหรือกิจการอื่น การกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขในการนำเข้า นำผ่าน และเงื่อนไขในการนำเข้าหรือนำผ่านสิ่งต้องห้ามหรือสิ่งกำกัด การกำหนดค่าใช้จ่ายในการตรวจสอบศัตรูพืชและกำจัดศัตรูพืช การขอใบรับรองสุขอนามัยพืช หรือใบรับรองสุขอนามัยพืชสำหรับการส่งต่อและการออกใบรับรอง การกำหนดค่าใช้จ่ายในการตรวจสอบพืชควบคุมเฉพาะ และการแก้ไขพระราชบัญญัติ กฎกระทรวง ระเบียบ ประกาศหรือหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวกับการกักพืชตามกฎหมายฉบับนี้
    ปัจจุบันกฎหมายฉบับดังกล่าว จึงเป็นกฎหมายเพียงฉบับเดียวที่เกี่ยวข้องกับการกักกันพืชอย่างแท้จริง ซึ่งด่านตรวจพืชต้องดำเนินการบังคับใช้ให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ ถึงแม้ว่าในกระบวนการนำเข้า - นำผ่าน – ส่งออก จะมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องอีกหลายฉบับ แต่กฎหมายเหล่านั้นไม่ได้มีเจตนารมณ์เพื่อการปกป้องความปลอดภัยทางชีวภาพของประเทศแต่อย่างใด จากความซ้ำซ้อนและเจตนารมณ์ของกฎหมายแต่ละฉบับที่แตกต่างกันจึงส่งผลต่อความสำคัญของงานด้านกักกันพืช และประสิทธิภาพของระบบกักกันพืชในที่สุด